食糖是我国重要的农产品，其产值和产量仅次于粮食、油料和棉花，对我国经济发展起着重要作用。近年来，我国食糖消费量不断增加，2018年我国食糖消费量1520万吨，人均消费量约10.9千克，约为世界平均水平的50%。
我国食糖产业主要分布在广西、云南等甘蔗主产区，涉及糖农4000多万人。糖料种植收入是主产区农民收入和财政收入重要来源，直接影响到边疆地区的社会稳定和经济发展。广西110个县市区中有93个种植糖料蔗，其中23个国家脱贫攻坚重点县、19个省级脱贫攻坚县和6个边境县，蔗农2000多万人，相关产业工人10多万人。2018年国家公布了广西龙州县等多个国家贫困县已“脱帽”，全部都是糖料蔗种植大县。由此可见，食糖产业作为扶贫产业，在带动农民脱贫增收上作用显著，对实现2020年贫困人口全部脱贫具有重大意义。
“先天不足”又遭进口冲击，产业受重创
我国甘蔗主产区主要为丘陵红壤旱地，土壤贫瘠、降雨量不均，以散户经营为主，规模小自然条件差也制约了机械化水平的提高。加之我国劳动力工资、土地租金快速上涨，糖料蔗生产成本不断抬升，我国食糖产业基础竞争力不断下降。目前，如果要保证蔗农每吨100元以上的收益，收购价至少需要维持在500元/吨以上，这一价格水平分别是巴西、泰国、印度、澳大利亚等食糖主产国的3.1倍、2.8倍、3.2倍、1.8倍。
近年来，受国内需求驱动和国际糖价低迷影响，我国食糖大量进口，2011年进口292万吨，超过我国食糖194.5万吨的进口关税配额。随后进口持续高位，2015年进口达484.6万吨。受进口激增影响，国内食糖产业遭受重创，连续4个榨季亏损，2013/14榨季全行业亏损97.6亿元，亏损面近70%。2015年共有45家糖厂关停，近1万产业工人失业。甘蔗收购价下调，蔗农种植出现亏损，2014年每生产1吨甘蔗亏损近60元。广西糖业作为全国制糖业缩影，全区制糖业连续4年亏损，企业亏损额超52亿元，蔗农直接损失达62.5亿元。
2015年我国对食糖进口实行了进口自动许可管理，糖业协会加强了行业自律，同时进一步下调了主产区甘蔗收购价格，但进口对整个产业的影响依然严峻，食糖压榨产量和甘蔗产量双下降。
审慎启动保障措施，成效明显
在常规调控手段难见成效的情况下，食糖产业界和主产区政府积极寻求启动贸易救济措施的可能性。贸易救济措施主要包括反倾销、反补贴和保障措施。与反倾销和反补贴措施主要针对个别有倾销和违规补贴行为的贸易伙伴不同，保障措施是在正常贸易进行过程中对所有贸易伙伴可以采取的贸易救济措施。根据我国保障措施条例规定，启动保障措施必须满足“进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁”的条件。我国食糖产业已经因进口激增受到严重损害，加上进口来源国较多，在这种情况下，启动保障措施调控食糖进口更加有力有效。
广西食糖产量占我国食糖总产的60%以上，满足了代表国内产业提出采取保障措施申请的资格。2016年7月27日，广西糖业协会代表国内食糖产业向商务部提交申请书，请求对进口食糖进行保障措施调查，云南糖协、广东糖协、新疆糖协、内蒙古糖协和黑龙江糖协纷纷代表各自食糖会员生产企业支持申请。9月22日，商务部发布公告，对进口食糖进行保障措施立案调查。随后，经过听证会、问卷调查、实地核查等调查环节，商务部于2017年5月22日发布公告，裁定进口食糖数量增加与中国糖业受到严重损害存在因果关系，即日起对关税配额外进口食糖征收保障措施关税，实施期限为3年。我国保障措施条例规定，如果保障措施适用期限超过1年时应依固定时间间隔逐步放宽该措施，因此，本案实施期限内征税幅度逐年放宽5%，第一年45%，第二年40%，第三年35%。措施实施当年，食糖进口229.1万吨，同比下降25.4%，创2010年以来最低水平。全国糖农收入同比增加38.5亿元，制糖业扭亏为盈32亿元。
“以时间换空间”，助力产业转型升级
保障措施的实施为我国食糖产业转型升级争取了3年缓冲期。以广西为例，在对进口食糖采取保障措施的机遇期狠抓“双高”（高糖高产）基地建设，截至2018年，全区500万亩“双高”糖料蔗基地累计完成土地整治435.9万亩。已建成的“双高”基地良种种植率达100%，机种率为75.66%，机收率为15.11%，综合机械化率为67.08%，糖料蔗种植水平进一步提高。同时，坚持政府引导，以市场为导向、以资本为纽带、以自愿为原则，大力推进核心制糖企业战略重组，产业集中度明显提高，目前6家核心制糖企业产糖量约占全区75%左右。食糖商贸服务体系建设初见成效，服务能力和水平不断提升，泛糖产品现货交易平台的运行稳定了食糖价格，甘蔗生产大数据服务系统则为甘蔗生产提供了信息化、精准化服务。广西食糖产业迸发出新活力，呈现健康平稳的发展态势。
食糖保障措施是我国2001年加入世界贸易组织（WTO）以来发起的首例涉农保障措施案件，也是我国涉农产业依法、依规合理运用国际规则保护国内行业利益的一次积极尝试，基本达到了以时间换空间，促进产业转型升级的立案初衷，同时也为保障老少边穷地区4000万糖农的生计、打赢脱贫攻坚战、实现全面小康做出了积极贡献。
我国制糖行业发展受资源和市场价格等因素影响,为了保障糖料种植者和制糖企业利益,我国糖业成功探索出＂行业自律＋政府管控＂相结合的全新进口管控模式,对进口食糖产品采取保障措施,为糖业转型发展提供三年缓冲磨砺期。
在保障措施实施期间,探讨食糖产业的发展思路十分重要。
